АНАЛИЗА НА ПРЕДЛОГ-ЗАКОНОТ ЗА ВИСОКО ОБРАЗОВАНИЕ
Во оваа анализа беа нотирани само три главни проблеми кои најочигледно и најбрзо ќе создадат негативни последици, и кои секако не се во правец на подобрување на високото образование кај нас. Некои од нив се преземени и од претходни верзии на Законот за високото образование, што не е ни малку изговор за предлагање на ваков законски текст, кој на ниеден начин не придонесува кон подобрување на атмосферата и квалитетот на високото образование.
Проф. д-р Ненад Марковиќ
Претстоечката кратка анализа на Предлогот на Законот за високо образование[1] се однесува исклучиво на верзијата објавена на 26.01.2026 година на Единствениот национален регистар на прописи на Република Северна Македонија (ЕНЕР) и не навлегува во коментирање на евентуални дополнителни измени или модификации кои се случиле во периодот по објавувањето на ЕНЕР, ниту на други работни верзии на Предлогот на Законот. Исто така, поради краткиот формат, анализата не навлегува во компарација на претходни верзии на Законот за високо образование и не коментира дали одредени решенија се преземени од претходните верзии или се новитети во овој Предлог на Законот, туку го коментира и анализира Предлогот на Закон за високо образование како интегрален, кохерентен текст. Анализата е во најголема мера телеолошка односно ги анализира целта, намената и веројатниот исход од она што е законски текст, не навлегувајќи во номотехнички специфики. Анализата тежиштето не го става на умешноста на изработката на Предлогот на Закон за високо образование, туку дава поширок, пред се, политолошки осврт на контекстот на високото образование во државата. Дополнително, се коментира и поширокиот политички контекст на кој овој Предлог на Закон за високо образование во голема мера влијае, пред се од перспектива на автономија на Универзитетот но и балансот на сили помеѓу државата и академијата во нашето општество.
Ако се погледне интегрално објавениот текст на Предлогот на Законот за високо образование, може да се забележи дека без малку не постои дел од Предлогот на Законот кој не е проблематичен. Сепак, ако се групираат проблемите на Предлогот на Законот во повеќе целини, може да се издвојат неколку значителни недостатоци. На прво место е евидентната нарушување и грубо кршење на автономијата на Универзитетот од страна на извршната власт. Вториот евидентен проблем е она што цинично може да се нарече геријатризација на високото образование и дестимулација на младиот академски кадар да напредува и воопшто да се бави со наука и високо образование. Третиот, но не и конечен проблем, е отворање на можноста за непотизам и самоволие во високото образование од страна на извршната власт, занемарувајќи го интересот на академската заедница но и елементарната колегијалност на универзитетите и единиците на универзитетите во регрутирањето, развојот и академскиот развој на академскиот кадар на сите нивоа.
Сепак, пред да се навлезе во самите области во кои се забележуваат сериозни недостатоци во понудените решенија на Предлогот на Законот за високо образование, редно е да се анализира на кратко и контекстот во кој Предлогот е донесен, како и начинот на кој тоа е сторено. Предлогот на Законот за високо образование е подготвуван во крајно нетранспарентна атмосфера од страна на работна група од наводно шеесетина професори, чиј состав никогаш не беше објавен. Дополнително, ниту еден од овие професори не се одважи да излезе и да ги образложи решенијата и предлозите понудени во оваа верзија на Предлогот на Законот за високо образование, ниту презеде јавна одговорност да се соочи со аргументи со остатокот на академската фела низ процес на јавна делиберација и разумна размена на аргументи. Единствениот носител на јавна функција кој понуди некаква платформа за разговор и размена на аргументи е Министерката за образование и наука, проф. д-р Весна Јанеска, што прилично го персонализираше целиот процес, но барем понуди можност за дебата и издржани критики. Што од овие критики ќе биде прифатено а што отфрлено, останува да се види. Од друга страна, ако се спореди текстот на овој Предлогот на Законот за високо образование со многу сличниот и на големо оспоруван Закон за високо образование од 2014 година, ќе се увиди една крајно перфидна техника на носење на Предлогот. Имено, за разлика од 2014 година, во оваа верзија на Предлогот на Законот за високо образование не се предвидува државен испит за студентите, со што се неутрализира каква било нивна реакција на Предлогот. Со ова се избегнува најголемиот проблем на Законот за високо образование од 2014 година, а тоа е евентуална студентска мобилизација против сегашниот Предлог на Законот за високо образование. Второ, позицијата на веќе избраните редовни професори не се доведува во прашање, напротив таа се гарантира како неповредлива, со што се избегнува конфронтација со голем дел од академската заедница, префрлувајќи го целиот академски товар на помладите генерации пред се асистентите, доцентите и вонредните професори. Иако позицијата на редовните професори секако е неповредлива и не е подложна на каква било ревизија или ретроактивност која би произлегла од овој Предлог на Законот за високо образование, афирмирањето на нивната позиција има јасна цел да го „купи“ конформизмот и молкот на голем дел од академската заедница.
Државна контрола
Ако се тргне во сегментирана анализа на Предлогот на Законот за високо образование, прва тема која е најболна и најевидентна во законскиот текст е обидот на државата да воведе, ако не потполна, тогаш темелна и сеопфатна контрола врз високото образование. Оваа тенденција е видлива во составот на телата кои се задолжени за највиталните прашања како што се Националниот совет и Универзитетскиот совет предвидени со Предлогот на Законот за високо образование, каде државата има или значаен удел или доминација во одлучувањето на овие тела преку номинирање на членови во овие тела. Така, во Националниот совет (член 43), кој е предвидено како највисоко тело во областа на високото образование, од 15 члена, дури шест номинира Владата, шест се предлог на Интеруниверзитетската конференција а еден член доаѓа од Македонската академија на науките и уметностите, еден од стопанските комори и еден член од редот на студентите членови на Интеруниверзитетската конференција. Јасно е дека државата во ваков состав има контрола врз најмалку осум членови на Националниот совет (ако се додадат стопанските комори и МАНУ кои со голема веројатност ќе бидат на линија на „државниот интерес“), што е мнозинство од членовите на Националниот совет. Веројатноста дека Владата ќе номинира професори кои не се на иста линија со интересот на државата е скоро непостоечка т.е. минимална, а ако кон ова се додаде традиционалната субмисивност на ректорските управи на универзитетите кон извршната власт поради финансиската зависност од буџетските фондови, контурите на ова тело јасно укажуваат на комплетна државна контрола или огромно влијание, во најмала рака. Ова секако зависи од интегритетот на претставниците на стопанските комори, номинираните професори од Интеруниверзитетската конференција, како и од претставникот на МАНУ и студентите.
Слична е и ситуацијата со Универзитетскиот совет (член 86) каде од 11 членови вкупно, пет члена именува Сенатот на универзитетот, еден член именува универзитетското студентско собрание, четири члена именува Владата од редот на вонредните и редовните професори од јавните универзитети, на предлог на министерот надлежен за работите од високото образование, а еден член именува Стопанската комора на Северна Македонија. Ваквиот состав исто така буди сомнеж за значително влијание на државата и кај ова тело, и можност за доминација преку влијание врз членовите на Стопанската комора и евентуално врз дел од професорите именувани од Сенатот, што секако не е тешко со оглед на огромната зависност на државните универзитети од буџетските средства и државата воопшто. Тоа што улогата на министерот надлежен за високото образование дополнително се зајакнува со високо персонализирани надлежности во составувањето на Универзитетскиот совет, зборува во прилог на авторитарниот тон на овој Предлог на Закон за високо образование.
Истиот модел на државно вмешување се забележува и кај Одборот за доверба и соработка со јавноста (член 107) на кој му се даваат големи ингеренции иако е неакадемско тело по својот состав. Исто така, и во составот на ова тело е предвидено да земат учество претставници на Владата, иако составот на Одборот е предвидено да се уредува со статутот на факултетот, односно високата стручна школа. Она што загрижува е дека овој Одбор има обврска да мислење до Сенатот на универзитетот по однос на студиска програма а Сенатот е должен ова мислење да го проследи до Советот за квалитет во високото образование. Нејасно е какви се компетенциите на ова тело да дава мислење за академски високообразовни програми (дури и советодавно) а останува нејасно и кои се последиците во случај на негативно мислење на Одборот. Она што е јасно дека е ова уште една инстанца на контрола и можно проблематизирање на академски програми кои не би и се допаднале на која било извршна власт, а кои може да ги кочи и одложува и на ова ниво.
Геријатризација на високото образование
Предлогот на Законот за високо образование се претставува како инструмент кој би требало да го подобри квалитетот на високото образование и со тоа да ги задржи македонските студенти на македонските универзитети т.е. да спречи одлевање на студенти, но и академски работници во странство. Она што реално го нуди Предлогот на Законот ја постигнува комплетно спротивната цел, чии последици може да бидат драматични. Имено, од една страна забележливо е дека законските решенија се крајно дестимулативни за младите истражувачи и академскиот кадар кој ја гради својата кариера во правец на трајна професура. Член 161 од Предлогот на Законот за високо образование воведува нереални и крајно проблематични критериуми за напредување во кариерата, со фаворизирање на само една база на списанија – Web of Science, чиј квалитет е несомнен, но која е сепак само една од многуте бази на податоци кои постојат и се релевантни во различни научни полиња, подрачја и области. Од една страна, ова е приватна научна база на списанија на компанијата Clarivate Analytics, што е само по себе фаворизирање на приватен комерцијален ентитет во високото образование, што е недозволиво. Од друга страна, природата на базата на податоци фаворизира методологија која е карактеристична за природните науки и често не соодветствува со потребите и побарувањата на специфични општествени дисциплини (правни науки на пример). Дополнително, комплетно се исклучени други бази на податоци кое се релевантни за, пред се, општествените науки, како на пример Scopus или EBSCO, а безвредни стануваат и монографии и други форми на академско публикување. Покрај нереално високиот број на трудови за избор во повисоките звања (доцент, вонреден и редовен професор), се бара учество и во меѓународни проекти, каде за реизбор во редовен професор се бара кандидатот да е носител на најмалку три проекти, што е крајно нереален критериум. Воведувањето на h-индексот (индекс на цитираност) е исто така проблематично со оглед на тоа што ова е критериум кој не зависи од кандидатот и е крајно зависен од тематиката со која одреден академски работник се бави, но и од подрачјето и полето на академско делување. Истовремено, избран е пристап на воведување исти критериуми за напредување во сите дисциплини, кој покрај тоа што се крајно нереални и едни од најстрогите во Европа, потполно се несоодветни за повеќето општествени научни области.
Без понатамошна елаборација, се поставува прашањето на мотивацијата за напредувањето во кариерата на младите академски работници, кои покрај тоа што мора да исполнат едни од најстрогите критериуми во Европа за избор во кое било наредно звање, им се воведува и реизбор во редовен професор (седум години по изборот во редовен професор) што е уште една алатка за дисциплинирање на младите академски кадри и нивна зависност од постарите генерации професори за избор во звање. Ако кон ова се придодаде и одредбата (член 175, став 13) кој овозможува пензионирани професори да се ангажираат во втор циклус на студии (покрај веќе постоечкиот трет циклус на кој учествуваат), јасна е намерата на Предлогот на Закон за високо образование да создаде комплетна геријатризација на високото образование да не отвори ни минимален простор за млади кадри. Ако се воведат вакви нереални и престроги критериуми, ако се воведе реизбор во редовен професор, ако се овозможи поголема улога на пензионираните професори (на втор и трет циклус), јасно е дека младиот и квалитетен академски кадар ќе си ја побара среќата на универзитети во странство каде со многу пониски критериуми ќе расте и ќе се развива во академска околина која е далеку поразвиена и во држави кои одвојуваат далеку посериозни суми за научни истражувања од Република Северна Македонија. Ова секако нема да ја збогати понуда на академски кадар во државата, што на долг рок ќе доведе до уште поголемо одлевање на студенти во странство во потрага по подобро образование.
Непотизам и можни политички влијанија во кадровската политика
Она што крајно загрижува во Предлогот на Законот за високо образование е и отворената можност да се влијае врз кадровската политика на универзитетите и факултетите. Имено член 175, став 2 предвидува можност за преземање на академски кадар од една во друга високообразовна установа преку спогодба склучена помеѓу двете високообразовни установи и лицето кое преминува каде лицето заснова работен однос во исто, односно еквивалентно звање. Ако кон ова се додаде комплетното бришење на членовите од претходниот Закон за високо образование кое се однесуваа на непотизмот и негова забрана во високото образование, намерата е повеќе од јасна. Ваквата правна констелација овозможува вработувањето на партиски и политички подобни кадри преку комплетно заобиколување на Наставно-научните совети (ННС) на факултетите и интервенции во кадровската политика на институциите од страна на извршната власт. Отворената можност за непотистички практики и политички интервенции од страна на политичките центри на моќ создава загриженост но и гнев кај постоечкиот академски кадар кој морал инкрементално да ја гради својата кариера на единиците на универзитетите, а кој истовремено нема ниту да биде прашан ниту консултиран при донесување на нови кадри преку спогодба на две институции, што е крајно проблематичен модалитет, особено ако почне да се злоупотребува.
* * *
Во оваа кратка анализа Предлогот на Законот за високо образование не се исцрпени сите проблематични страни на Предлогот. Тие се, за жал, многубројни и задираат во многу сензитивни делови на академската автономија. Моделот на финансирање, ингеренциите на извршната власт а особено Министерот за образование и наука, комплетно нереалните услови за докторалните кандидати и магистрантите, се само дел од проблематичните решенија кои произлегуваат од Предлогот на Законот за високо образование. Во оваа анализа беа нотирани само три главни проблеми кои најочигледно и најбрзо ќе создадат негативни последици, и кои секако не се во правец на подобрување на високото образование кај нас. Некои од нив се преземени и од претходни верзии на Законот за високото образование, што не е ни малку изговор за предлагање на ваков законски текст, кој на ниеден начин не придонесува кон подобрување на атмосферата и квалитетот на високото образование. Наместо досегашните законски недостатоци да се адресираат, тие не само што се преземаат во новата верзија на Предлогот на Законот за високо образование туку и се надградуваат со уште попроблематични решенија кои на среден и долг рок ќе донесат до крајно дестимулативна и деструктивна атмосфера во високото образование.
Текстот е работен во рамки на проектот „Застапување за инклузивен развој“, финансиски поддржан од Владата на Швајцарија преку програмата Цивика мобилитас.
Содржината на овој текст е единствена одговорност на Форум за разумни политики, ИОХН и БИРС и на ниту еден начин не може да се смета дека ги одразува гледиштата на Владата на Швајцарија, Цивика мобилитас, или организациите што ја спроведуваат.
[1] https://ener.gov.mk/Default.aspx?item=pub_regulation&subitem=view_reg_detail&itemid=116593 (пристапено на 17.03.2026 год.)